صفحه اصلی / اقتصاد سیاسی / نظارتی که نبود و بحران آفرید

نظارتی که نبود و بحران آفرید

مروری بر کتاب «اقتصاد سیاسی صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری» (سقوط یک ایدئولوژی)

صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری از جمله نهادهایی هستند که طی سال‌های اخیر هم با بحران روبه‌رو بوده‌ و هم نظامی مالی و دیگر حوزه‌های کشور را با بحران مواجه کرده‌اند. خیل عظیم مالباختگان این موسسات، تجمعات و اعتراضات آنان که از جمله در اعتراضات دی‌ماه سال ۹۶ نیز خودنمایی کرد، فقط نمونه‌هایی از تأثیر این موسسات بر فضای اجتماعی جامعه است.

صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری چگونه و چرا شکل گرفتند و وسعت عمل یافتند؟ چه اشتباهاتی رخ داد که این نهادهای خصوصی به نهادهای عمومی بدل شدند و از وجوه عمومی استفاده کردند و از آن مجرا مشکلات گسترده‌ای برای کشور ایجاد کردند؟

احمدی امویی در ۸ فصل کتاب «اقتصاد سیاسی صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری» توضیح می‌دهد که چرا نیات خیر موسسان و شرکای اولیه صندوق‌های قرض‌الحسنه متاسفانه به عملکرد نامناسب امروز آنها تبدیل شده و چگونه ندانم‌کاری پاره‌ای از دولتیان به صدور مجوز تعاونی‌های اعتباری عام انجامیده که بلای جان سیستم بانکی امروز کشور شده‌اند.

نویسنده نشان می‌دهد که هرچند گسترش بدترین این نهادهای پولی غیررسمی در دولت‌های نهم و دهم صورت گرفته، اما شکل‌گیری آنها ریشه در سال‌های آغازین انقلاب دارد و از همان روزهای اول هم تکنوکرات‌های دولت‌های مختلف پس از انقلاب  نگران اخلال این نهادهای غیررسمی در اقتصاد کشور بودند.

photo_2018-03-08_13-10-48

نقبی به گذشته

 در دهه چهل شمسی با رشد فراینده قیمت نفت و رشد اقتصادی کشور بخش خصوصی نیز به شکل گسترده‌ای شکل گرفت. این دوران که همزمان با برنامه ۵ ساله سوم توسعه کشور در پیش از انقلاب بود، دوره مهمی در تاریخ ایران مدرن محسوب می‌شود. از جمله مهمترین اقدامات صورت گرفته در این دوره می‌توان به تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، تاسیس کارخانه‌های خودروسازی، صنایع پتروشیمی، ذوب‌آهن، تولید سیمان و ایجاد زیرساخت‌های توسعه صنعتی جامعه اشاره کرد.

سال قبل از شروع این دهه نیز یعنی در سال ۱۳۳۹ بانک مرکزی ایران، تأسیس و ساختار پولی و بانکی کشور وارد دوران جدید شد. مجموع این تحولات صنعتی به اضافه اصلاحات ارضی زمینه خروج ایران از یک ساختار فئودالی و ورود آن به دوران سرمایه‌داری را فراهم کرد. اما این تحولات بدون واکنش‌هایی از سوی بخشی از جامعه نیز نبود.

بعد از جریان انجمن‌های ایالتی و ولایتی و حوادث ۱۵ خرداد ۱۳۴۲، عده‌ای از متدینین که دغدغه دین داشتند به این فکر افتادند تا اصلاحاتی در جهت اسلامی شدن جامعه انجام شود. این اقشار که عمدتاً مذهبی‌ها و بازاریان را شامل می‌شدند، بعد از برگزاری جلسات و همفکری با هم به فکر راه‌اندازی صندوق‌های قرض‌الحسنه افتادند و هدف از آن را ترویج کمک به دیگران و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و مذهبی دانستند.

 این صندوق‌ها همواره مورد سوءظن ساواک و سیستم امنیتی کشور بود و چون بخشی از بازار غیرمتشکل پولی و بانکی کشور بود و هنوز قانون مشخصی برای آنها وجود نداشت، بر اساس قانون پولی و بانکی کشور که در ۱۳۵۱ به تصویب رسیده بود، مرجع نهایی کنترل و رسیدگی به صندوق‌های قرض‌الحسنه، وزارت کشور و شهربانی تعیین شد. از سوی دیگر، همواره این نگاه وجود داشت که این صندوق‌های قرض‌الحسنه خیلی کوچک هستند و تأثیر زیادی بر بازار پول کشور نخواهند گذاشت و نیازی به دخالت بانک مرکزی برای کنترل و نظارت بر عملکرد آنها نیست.

در سال ۱۳۵۴ نخستین نمونه از مجوز بانک مرکزی برای صندوق جاوید امام صادق(ع) صادر شد. پس از پیروزی انقلاب، سازمان اقتصاد اسلامی در بهمن ۱۳۵۸ به طور رسمی کار خود را آغاز کرد. در سال ۱۳۵۹ این سازمان خود را به عنوان هماهنگ‌کننده صندوق‌های قرض‌الحسنه کشور معرفی کرد و صندوق‌هایی که زیر چتر حمایتی این سازمان درآمدند، موظف شدند امور مالی و مراودات پولی و مالی خود را نزد این سازمان متمرکز کنند.

رشد و ناموزونی قرض‌الحسنه‌ها

 پس از پیروزی انقلاب و فضای مذهبی مسلط بر نظام سیاسی کشور و باز شدن میدان برای فعالیت گروه‌های مذهبی تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه افزایش یافت. در ابتدای انقلاب تعداد این صندوق‌ها حدود ۲۰۰ صندوق برآورد ‌شد. اما پس از آن، به ناگهان رشدی فزاینده یافت، به نحوی که در سال ۵۹ با رشد ۳۰۰ درصدی به ۸۰۰ صندوق، در سال ۱۳۶۲ به بیش از ۲۲۵ صندوق و در سال ۱۳۷۹ به بیش از ۵ هزار صندوق رسید. در سال ۱۳۹۲ گزارش بازرسان صندوق‌های قرض‌الحسنه بانک مرکزی، تعداد آنها را بیش از ۷ هزار اعلام کرده است.

گفته می‌شود که تا سال ۱۳۹۵ بین ۶ تا ۷ هزار صندوق قرض‌الحسنه و تعداد زیادی موسسه مالی و اعتباری وجود داشته که از این میان، به گفته سازمان اقتصاد اسلامی، تعداد ۲ هزار و ۲۰۰ صندوق زیرمجموعه آن است. هرچند بانک مرکزی بر این باور است که تعداد صندوق‌های زیرمجموعه سازمان اقتصادی اسلامی به زحمت به ۹۰۰ صندوق می‌رسد اما با وجود این تعداد فزاینده صندوق‌های قرض‌الحسنه در سراسر کشور، توزیع این صندوق‌های در کشور، همزمان با توزیع نابرابر درآمد و ثروت، از الگوی نابرابری پیروی می‌کند.

بر اساس سرشماری سال ۱۳۸۰ مرکز آمار ایران، استان‌های اصفهان، خراسان، مازندران و کرمان بیشترین صندوق‌های قرض‌الحسنه در کل کشور را در خود جای داده‌اند. به نحوی که از ۴۳۵۷ صندوق قرض‌الحسنه در کل کشور، ۲۸۶۳ صندوق یعنی بیش از ۶۰ درصد صندوق‌های قرض‌الحسنه در این پنج استان واقع است.

استان اصفهان که مقام اول را از لحاظ تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه به خود اختصاص داده، معادل ۱۸ استان دیگر کشور دارای صندوق‌های قرض‌الحسنه است. نکته دیگر درباره این استان، این است که شهرستان خمینی‌شهر به عنوان کوچک‌ترین شهرستان استان و ایران به لحاظ وسعت، بیش از ۴ استان انتهای جدول، دارای صندوق قرض‌الحسنه است. میانگین صندوق‌های قرض‌الحسنه در هر استان حدود ۱۵۵ صندوق است. حدود ۸۲ درصد صندوق‌ها در ۳۵ درصد استان‌ها متمرکز است و ۱۸ استان، یعنی ۶۵ درصد استان‌ها، دارای کمتر از ۱۰۰ صندوق قرض‌الحسنه هستند.

دلایل رشد صندوق‌های قرض‌الحسنه‌

از جمله موضوعات مورد بحث کتاب «اقتصاد سیاسی صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری» بررسی اقتصاد سیاسی و دلایل رشد صندوق‌های قرض‌الحسنه است. به اعتقاد نویسنده کتاب، از همان ابتدای پیروزی انقلاب تاکنون، بی‌ثباتی، آسیب‌پذیری و سیاسی شدن مدیران ارشد بانک مرکزی، عوامل در اختلال نظام بانکی کشور بوده است.

محافظه‌کاری نظام بانکی، نداشتن نوآوری در خدمات سیستم بانکی، هزینه کردن بسیاری از منابع به طور دستوری و در قالب تسهیلات تکلیفی و احکام بودجه که از سوی دولت به بانک‌ها تحمیل می‌شد، هزینه‌های اداری بالایی که بانک‌ها بر مشتریان خود وارد می‌کردند و بی‌توجهی به مشتریان خرد و در اختیار داشتن بخش بزرگی از منابع در دست گروه‌های خاص و کلان سرمایه‌داران، مهمترین عوامل و زمینه‌های گسترش صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات تعاونی اعتباری مالی و پولی و فراری بودن مردم از درگیر شدن با نظام بانکی بود.

اختلاس‌های متعددی که در نظام بانکی بارها گزارش شده و بدهی بسیار بالای بخش دولتی به این نظام و نیز مطالبات معوق بسیار زیاد این سیستم، نتایج ناکارآمدی اقتصادی، مالی و پولی این نظام بانکی است.

حمایت‌ها و برخوردهای قانونی

شبکه موسسان صندوق‌های قرض‌الحسنه از قبل از انقلاب همواره اقشار مذهبی و فعالان اقتصادی بازار بوده است. پس از انقلاب به نظر می‌رسد انقلابیون تازه به قدرت رسیده احساس می‌کردند که به نوعی مدیون بازاریان هستند و باید به شکلی از حمایت‌های آنها در سال‌های پیش از انقلاب قدردانی کنند.

اما با این وجود ابراهیم درویشی از مدیران اداره نظارت بر بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری بانک مرکزی معتقد است فقهای قم در ابتدا تاسیس بانک خصوصی را حرام می‌دانستند اما «حسن حبیبی» با بیان یک استدلال فقهی در مورد آب کر و اینکه موسسه اعتباری مانند بانک نیست چون دسته چک و حساب جاری ندارد، آنها را قانع کرد که با تاسیس موسسه اعتباری موافقت کنند:

«مرحوم حبیبی با فقهای مستقر در قم جلسه‌ای گذاشت و گفت در حال حاضر که ما نمی‌توانیم بانک خصوصی داشته‌باشیم، باید موسسه اعتباری ایجاد کنیم. اما علما می‌گفتند موسسه اعتباری همان بانک است و کار بانک را انجام می‌دهد و حرام است. مرحوم حبیبی برای آن‌ها استدلال کرد که فرض کنید ما مقداری آب کُر داریم. برای مثال اگر یک لیوان از این آب کُر را برداریم، آیا آن آب همچنان کُر است؟ علما در جواب به ایشان گفتند، خیر. آقای حبیبی هم گفت، موسسه اعتباری هم مانند بانک نیست، چون دسته چک و حساب جاری ندارد؛ بنابراین اگر توانایی ایجاد حساب جاری را از آن خارج کردیم و با دسته برگه‌هایی مانند برگه‌های حواله، بر طبق قانون مدنی برداشت پول صورت بگیرد، مثل این است که آن آب دیگر کُر نیست. با این استدلال [علما] پذیرفتند که موسسه اعتباری دایر شود»

درویشی توضیح می‌دهد: «این موسسات مالی و تمام موسسات دیگر، اعم از اعتباری که هنوز هم باقی مانده، همه نام‌شان موسسه اعتباری بود و نباید حساب جاری می‌داشتند. بعد که قانون اساسی را اصلاح کردند و اجازه بانک خصوصی را دادند، به آنها گفتند افزایش سرمایه دهید و بر اساس ضوابطی، تعداد زیاد از آنها تبدیل به بانک شد».

به نظر می‌رسد یکی از سیاست‌های اشتباه در مورد صندوق‌های قرض‌الحسنه آن بود که در سال ۱۳۷۰ هیات‌وزیران با پیشنهاد وزارت کشور و موافقت بانک مرکزی با این استدلال که این صندوق‌ها در امور خیریه فعالیت کرده و نیاز به نظارت ندارند، نظارت بانک مرکزی را بر آنها لغو کرد.  ایجاد این خلاء قانونی موجب شد تا از سال ۱۳۷۰ تا ۱۳۸۱ صندوق‌های قرض‌الحسنه رشدی بی‌اندازه یافته، تعدادی از آنها با سواستفاده از اوضاع، از اهداف خود بازبمانند و به سواستفاده‌های مالی بپردازند.

 این امر موجب شد تا قانونگذار در ماده ۹۲ قانون برنامه سوم توسعه و هیات وزیران، طی مصوبه‌ای در سال ۱۳۸۱ مجددا نظارت بر کلیه فعالیت‌های پولی و مالی سازمان‌ها، موسسات و صندوق‌ها را به بانک مرکزی محول کنند.

صندوق‌های قرض‌الحسنه در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۳۸۳ به صورت بحرانی بزرگ برای نظام پولی کشور درآمد و هیات دولت در ۲۶ فروردین ۸۳ مجبور به تهیه تصویب‌نامه‌ای در این ارتباط شد. تصویب لایحه «تنظیم بازار غیرمتشکل پولی» در سال ۱۳۸۳ بیان‌کننده مقررات و نظم جدید بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه بود که بیانگر نظارت‌هایی شدید بر تاسیس و فعالیت اینگونه موسسات از سوی بانک مرکزی است.

سرانجام با تاخیر ۴ ساله و با اعلام و ابلاغ بسته سیاستی – نظارتی بانک مرکزی در سال ۱۳۸۷، مقررات و ضوابط مربوط به فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه نیز اعلام شد و در سال ۱۳۸۸ نیز در بسته سیاستی نظارتی به تمام موسسات مالی و اعتباری از جمله صندوق‌های قرض‌الحسنه، فرصتی ۸ ماهه داده شد تا نسبت به کسب مجوز از بانک مرکزی اقدام کنند.

 با وجود تصویب این قوانین، دولت‌های مختلف بارهای تلاش کردند به صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری سروسامان دهند و آنها را تحت کنترل بانک مرکزی، به عنوان نهاد ناظر بر بازار پولی کشور درآورند، اما در عمل توفیقی به دست نیاوردند.

مشکلات پولی ناشی از صندوق‌ها

کارشناسان و بازرسان بانک مرکزی طی بیش از سه دهه، بارها درباره عملکرد و تاثیرات صندوق‌های قرض‌الحسنه بر بازار پولی کشور، نامه‌ها و گزارش‌هایی به مقامات بانک مرکزی و دولت و همچنین کمیسیون اقتصادی مجلس ارائه داده‌اند.

اما مهمترین ایرادهایی که این عده به عملکرد صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری در ایران گرفته می‌شود چیست؟

یک دسته از مشکلات و ایرادها به جهت ضعف عملکرد دستگاه‌های نظارتی و خلا قانونی به وجود آمده و عمدتا ناشی از عملکرد بی‌ضابطه بعضی از صندوق‌های موجود است که عبارتند از: گرفتن کارمزدی بیش از هزینه‌های انجام شده یا اصطلاحا مزدکار، افتتاح سپرده‌های پس‌انداز غیر قرض‌الحسنه بر خلاف مصوبه شورای پول و اعتبار، اعطای تسهیلات غیر قرض‌الحسنه برخلاف مصوبه شورای پول و اعتبار، خرید دارایی غیرمنقول از محل سپره سپرده‌گذاران بر خلاف مصوبه شورای پول و اعتبار، سواستفاده از منابع سپرده‌گذاران.

همچنین دسته دوم ایرادهایی که به اینگونه موسسات وارد است، ایرادهایی از دید تخصصی و اقتصادی است. تاثیر بر متغیرهای پولی، تاثیر بر تابع مصرف و تاثیر بر تابع توریع درآمد از جمله این تاثیرات است که در کتاب کتاب «اقتصاد سیاسی صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری» توضیح داده می‌شود.

بهره کلام

همچنان که در کتاب مذکور آمده، نظام پولی و بانکی کشور در دولت‌های مختلف نتوانسته نظارت مناسبی بر عملکرد موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه داشته باشد. این نکته که امروز برای کسب مجوز یک واحد صنفی کوچک نیاز به اخذ مجوز و سپری کردن رویه اداری پیچیده است اما تعداد زیادی موسسه مالی و اعتباری قابل توجه، بدون مجوز به فعالیت خود ادامه می‌دهند همواره یکی از سوالات کلیدی رسانه‌ها و مردم بوده است. چه سازوکاری موجب می‌شود یک فعالیت کوچک مردمی به دقت رصد شود، در حالی‌که یک واحد پولی و مالی با گردش مالی گسترده از تیررس نهادهای ناظر و ذی‌ربط خارج می‌شود.

افزایش تعداد موسسات مالی و اعتباری فاقد مجوز از بانک مرکزی و فقدان نظارت مناسب بر آنها موضوعی است که طی دهه‌های اخیر موجب مالباختگی بسیاری از کسانی شده که سعی داشتند با اندوخته مالی مختصر خود آتیه بهتری را بسازند.

این معضل که امروز از آن به یک بحران و ابرچالش جدی در کشور یاد می‌شود، مساله‌ای است که با صدور بخشنامه و دستورالعملی که هیچ ضمانت اجرایی ندارد حل نمی‌شود. برخورد با موسسات غیرمجاز و افراد حقوق و حقیقی که با سرمایه‌های خرد مردم به ثروت‌های کلان می‌رسند و با فعالیت‌های نامولد، تولید و سرمایه‌گذاری کشور را دچار مشکل می‌کنند بیش از همه نیازمند عزم سیاسی هر سه قوه برای قانونگذاری، اجرای درست قانون و برخورد با متخلفان است. و مادامی که افراد و گروه‌هایی در حاکمیت از نظام مالی و بانکی کنونی منتفع می‌شوند امید به اصلاح وضعیت موجود وجود ندارد.

مشخصات کتاب: «اقتصاد سیاسی صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات اعتباری» (سقوط یک ایدئولوژی)، نویسنده: بهمن احمدی امویی، نشر: کتاب پارسه، چاپ: ۱۳۹۶

درباره خسرو صادقی بروجنی

نظر بدهید

ایمیل شما منتشر نخواهد شد Required fields are marked *

*

شما می‌توانید از این دستورات HTML استفاده کنید: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

بالا